Erinnern Sie sich noch an den Globalen Migrationspakt, der Ende letzten Jahres klammheimlich an der Öffentlichkeit vorbei in Marrakesch verabschiedet werden sollte? Als das nicht klappte, weil der Text doch in die Öffentlichkeit gelangte und dort erhebliche Widerstände auslöste, wurden wir mit dem Hinweis beruhigt, es handle sich lediglich um eine unverbindliche Absichtserklärung. Nun arbeitet die EU daran, diesen Pakt verbindlich zu machen, auch für alle europäischen Länder, die ihn abgelehnt haben. Wie der Globale Pakt für Migration für alle Staaten der EU verbindlich werden soll, beschreibt unser Gastautor M.M.:
Die Antwort der Bundeskanzlerin auf die Frage des AfD-Abgeordneten Martin Hebner war schon im Dezember letzten Jahres eindeutig. Sie sagte im Zusammenhang mit der Rechtsverbindlichkeit des „Globalen Paktes für Migration“: „ …und diese Abstimmung muss dann so sein, dass zwei Drittel der vertretenen Länder der Vereinten Nationen dem zustimmen, und dann ist es für alle gültig. Das ist nun mal so, wenn es um Mehrheitsentscheidungen geht“.
Bis dahin hatte niemand eindringlicher als Merkel betont, dass der Pakt nicht bindend sei. Der Bundestag hatte dies gerade nochmals festgestellt. In einem Nachhall von Verwirrung fragten sich viele Beobachter, ob die Wörter „gültig“ und „verbindlich“ wirklich semantisch so weit auseinanderliegen? So geht Glaubwürdigkeit also: Der Pakt ist nicht bindend aber er ist für alle gültig.
Ein paar Tage später sorgte der UN-Sprecher für den nächsten Riss im Narrativ der Unverbindlichkeit. Er stellte in Marrakesch klar: “Due to the legally binding nature of the document it’s for the participating states to implement the GCM at the national level. (Wegen der rechtlich bindenden Natur des Paktes ist es jetzt an den Mitgliedsstaaten, den GCM auf nationaler Ebene umzusetzen.“) Seltsamerweise haben die Medien das wenig registriert, mehrheitlich war man geradezu froh, das Thema GCM nun im sicheren Hafen zu wissen. Warum also nochmals Wasser in den Wein gießen?
Letzte Woche nun tauchte – zuerst in Ungarn – ein vertrauliches Rechtsgutachten der EU-Kommission, datiert vom 1. Februar 2019, auf, welches den Globalen Pakt mit allerlei Kniffen und Hebeln in europäisches Recht umzusetzen gedenkt. Gegen die vollmundigen Erklärungen, er sei „rechtlich nicht bindend“ und vor allem auch an jenen Staaten vorbei, die ihn definitiv nicht angenommen haben. Wir erinnern uns: Am 19. Dezember hatten nur 152 Staaten in der UN-Generalversammlung positiv votiert, 24 waren der Abstimmung ferngeblieben, 17 waren dagegen oder enthielten sich. Alles in allem waren vor allem potenzielle Zielländer und solche mit jahrzehntelanger Expertise in Sachen Migration und Zuwanderung dagegen.
In der Zusammenfassung des vertraulichen EU-Papiers heißt es nun: „In Übereinstimmung mit dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit sollten die Mitgliedstaaten die Verwirklichung der Ziele der Union, einschließlich der Umsetzung des GCM, erleichtern. Gleichzeitig sollten sie von Maßnahmen absehen, die die Erreichung dieser Ziele gefährden könnten.“ Des weiteren „hat die Verabschiedung des GCM Auswirkungen auf die finanzielle Unterstützung der Europäischen Union an Drittländer. Dies bedeutet, dass der GCM ein fester Bestandteil der Positionen der Union in der Entwicklungszusammenarbeit ist.“
Es geht um sehr konkrete Rechtsfolgen des GCM für das EU-Recht und es fällt gleich auf, dass der Text einen merkwürdigen Schlenker macht zu der Feststellung in Art. 208 Abs. 1, das Ziel der EU-Entwicklungshilfepolitik sei die Bekämpfung und „auf längere Sicht“ Beseitigung der Armut. Aber: über „Armut“ steht ja eigentlich im GCM nicht viel, dort steht eher, Migration habe es schon immer gegeben, sie sei für alle Seiten gut und die
Migranten müssten überall im Wesentlichen die gleichen Rechte haben wie Einheimische.
Hier wird also unter der Hand einfach so getan, als habe die EU den Global Compact in New York angenommen – was schon formal nicht stimmt – und die Tatsache, dass einige ihrer Mitgliedstaaten ganz demokratisch den Pakt ablehnen, spiele nur eine zu vernachlässigende Rolle. Weil der GCM Teil des geltenden Europarechts sei, auch im Hinblick auf Mitgliedstaaten, die dagegen gestimmt oder sich enthalten haben, ist dieses Dagegensein und selbst eine Enthaltung ein Verstoß gegen das Gebot der Unionstreue. Demokratie als feindlicher Akt gewissermaßen.
Der Völker- und Europarechtler Ulrich Vosgerau erklärt dazu: „Juristisch gesehen ist dieses Dokument vollkommen wahnhaft und methodisch nicht nachzuvollziehen. Es handelt sich um keine fachlich vertretbare oder auch nur nachvollziehbare Auslegung oder Anwendung des geltenden Unionsrechts.“
Das Außenamt der Republik Österreich reagierte am 18. März mit einer Protestnote an die EU. Sie stellt klar, dass die EU nicht das Recht besitzt, sich gegen die österreichische Entscheidung der Nichtannahme des Globalen Paktes zu stellen. „Das Prinzip der Kooperation kann nicht so interpretiert werden, dass internationale Texte auch für die Länder implementiert werden, die diesen ausdrücklich nicht zugestimmt haben.“ Eine weitere Selbstverständlichkeit findet sich am Schluss: Die UN-Generalversammlung hat keinen rechtssetzenden Charakter.
Es bleibt abzuwarten, wie sich andere EU-Länder dem Versuch, souveräne nationale Entscheidungen zu unterlaufen, entgegenstellen werden. Im Vorfeld der Wahlen zum Europäischen Parlament brauchen die Bürger Klarheit. Die EU verhält sich einstweilen so, wie Kritiker ihr immer wieder vorhalten: undemokratisch.
